Η επέκταση των συμβάσεων υφιστάμενων παραχωρήσεων επανέρχεται στο τραπέζι ως το βασικό σενάριο που εξετάζει η κυβέρνηση για να ξεμπλοκάρουν νέα οδικά έργα, σε μια περίοδο που οι χρηματοδοτικές αντοχές του Δημοσίου είναι περιορισμένες αλλά οι πιέσεις στο οδικό δίκτυο, ιδίως στην Αττική, εντείνονται. Στην Αττική, η συζήτηση οδηγείται σχεδόν αυτόματα στην επέκταση της Λεωφόρου Κύμης και στο ενδεχόμενο να «κουμπώσει» μέσα σε υφιστάμενο συμβατικό πλαίσιο της Αττικής Οδού. Παράλληλα, στο υπουργείο έχουν κατατεθεί και συζητηθεί έντονα στην αγορά προτάσεις για έργα όπως ο άξονας Ελευσίνα–Οινόφυτα και η σήραγγα Ηλιούπολης. Αυτά τα δύο έργα είχαν συνδεθεί, με το μοντέλο των πρότυπων προτάσεων, όμως η κυβέρνηση κράτα αποστάσεις από αυτές, χωρίς να αποκλείει μάλιστα το ενδεχόμενο να υλοποιηθούν έως επεκτάσεις των υφιστάμενων παραχωρήσεων.
Οι συζητήσεις αυτές ωστόσο δεν είναι καινούριες στην Ελλάδα. Πριν από περίπου είκοσι χρόνια, οι τότε μέτοχοι της Αττικής Οδού είχαν προτείνει να προχωρήσουν στις επεκτάσεις του αυτοκινητοδρόμου με ίδια χρηματοδότηση, ζητώντας ως αντάλλαγμα την παράταση της σύμβασης παραχώρησης. Το σχέδιο εκείνο είχε απορριφθεί από την τότε κυβέρνηση Κώστα Καραμανλή στα μέσα της δεκαετίας του 2000. Με παραλλαγές, η ίδια πρόταση είχε επανέλθει και επί κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ, αλλά και τότε δεν εφαρμόστηκε. Σήμερα, η Ελλάδα ωστόσο έχει εφαρμόσει ένα συγγενές μοντέλο με την ενσωμάτωση του Πάτρα–Πύργος στην παραχώρηση της Ολυμπίας Οδού.
Το ευρωπαϊκό «τρίπτυχο»
Η ευρωπαϊκή εμπειρία δείχνει ότι οι επεκτάσεις συμβάσεων παραχώρησης με αντάλλαγμα την υλοποίηση νέων έργων δεν αποτελούν μία ενιαία πρακτική, αλλά ακολουθούν τρεις διακριτές «διαδρομές», καθεμία με διαφορετική νομική αντιμετώπιση και ρίσκο. Στην πρώτη περίπτωση, που θεωρείται και η μόνη απολύτως ασφαλής, τα νέα έργα ενσωματώνονται λειτουργικά στον ίδιο τον παραχωρημένο άξονα. Πρόκειται για πρόσθετα τμήματα, επεκτάσεις ή κρίσιμες αναβαθμίσεις που συνδέονται άμεσα με τη λειτουργία του αυτοκινητοδρόμου και μπορούν να δικαιολογηθούν τεχνικά και οικονομικά ως αναγκαία συμπληρώματα της αρχικής σύμβασης. Υπό την προϋπόθεση ότι η αναγκαιότητά τους τεκμηριώνεται αυστηρά και κοινοποιείται εγκαίρως στις ευρωπαϊκές αρχές, αυτού του τύπου οι επεκτάσεις μπορούν να εγκριθούν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή χωρίς νέο διαγωνισμό.
Η δεύτερη διαδρομή είναι εκείνη που οδηγεί με βεβαιότητα σε σύγκρουση με το ευρωπαϊκό δίκαιο. Αφορά περιπτώσεις όπου ένα κράτος μέλος συμφωνεί απευθείας με τον υφιστάμενο παραχωρησιούχο να παρατείνει τη διάρκεια της σύμβασης, ως αντάλλαγμα για νέα έργα, χωρίς προηγούμενη κοινοποίηση, χωρίς ανοικτή διαδικασία και χωρίς σαφή νομική θεμελίωση. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Δικαστήριο της ΕΕ θεωρούν ότι η παράταση συνιστά «ουσιώδη τροποποίηση» της αρχικής σύμβασης, δηλαδή μια αλλαγή τόσο σημαντική ώστε να ισοδυναμεί με νέα σύμβαση παραχώρησης, η οποία θα έπρεπε κανονικά να είχε ανατεθεί μέσω διαγωνισμού.
Η τρίτη διαδρομή είναι διαφορετικής φύσης και αφορά τη λεγόμενη διασταυρούμενη χρηματοδότηση. Εδώ, τα έσοδα από ώριμες και κερδοφόρες παραχωρήσεις αυτοκινητοδρόμων δεν χρησιμοποιούνται για έργα στον ίδιο άξονα, αλλά κατευθύνονται στη χρηματοδότηση άλλων υποδομών, συνήθως στον σιδηροδρομικό τομέα ή σε μεγάλα διατροπικά έργα. Πρόκειται για πρακτική που σε ορισμένες χώρες έχει θεσμοθετηθεί, αλλά παραμένει ιδιαίτερα ευαίσθητη από πλευράς ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων, ειδικά όταν εμπλέκονται ιδιωτικές συμβάσεις παραχώρησης.
Το «εγκεκριμένο» παράδειγμα της Κροατίας
Η Κροατία θεωρείται σήμερα το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα για το πώς μπορεί να εφαρμοστεί νόμιμα το μοντέλο των επεκτάσεων παραχωρήσεων έναντι νέων έργων. Στον αυτοκινητόδρομο “Istrian Y”, έναν άξονα 145 χιλιομέτρων που συνδέει τη χερσόνησο της Ίστριας με το υπόλοιπο οδικό δίκτυο, η παραχώρηση υλοποιείται από την εταιρεία Bina-Istra, στην οποία βασικός μέτοχος είναι ο γαλλικός όμιλος Bouygues.
Το βασικό στοιχείο που ξεχωρίζει την κροατική περίπτωση είναι ότι η χώρα δεν προχώρησε σε μία μεγάλη και ενιαία παράταση της σύμβασης, αλλά σε μια σταδιακή διαδικασία. Κάθε φορά που προέκυπτε ανάγκη για ένα σημαντικό νέο έργο, η κυβέρνηση ζητούσε ξεχωριστή έγκριση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, συνδέοντας συγκεκριμένα έργα με συγκεκριμένη, περιορισμένη παράταση.
Έτσι, το 2018 εγκρίθηκε η κατασκευή δεύτερης λωρίδας σε τμήμα του δρόμου, με αντάλλαγμα παράταση της παραχώρησης έως το 2032. Δύο χρόνια αργότερα, το 2020, δόθηκε νέα έγκριση για πρόσθετες παρεμβάσεις και κυρίως για τη διάνοιξη δεύτερου κλάδου στη σήραγγα Učka, ένα έργο απαραίτητο για λόγους ασφάλειας σύμφωνα με τους ευρωπαϊκούς κανόνες, που οδήγησε σε νέα χρονική επιμήκυνση. Το 2022 ακολούθησε τρίτη έγκριση για πρόσθετες αναβαθμίσεις, με μικρή ακόμη παράταση και τελική λήξη της σύμβασης το 2041.
Η επιτυχία της Κροατίας δεν οφείλεται μόνο στα έργα που κατασκευάστηκαν, αλλά κυρίως στον τρόπο με τον οποίο «στήθηκε» η συμφωνία. Οι επεκτάσεις αφορούσαν αποκλειστικά έργα που συνδέονταν άμεσα με τον ίδιο τον αυτοκινητόδρομο και κρίθηκαν αναγκαία για τη λειτουργία και την ασφάλειά του. Παράλληλα, η χώρα αντιμετώπισε την παράταση της σύμβασης ως κάτι που πρέπει να ελεγχθεί αυστηρά από τις Βρυξέλλες και όχι ως μια απλή διμερή συμφωνία με τον παραχωρησιούχο.
Τα «κακά» παραδείγματα της Ιταλίας και της Ισπανίας
Στον αντίποδα της κροατικής εμπειρίας βρίσκονται η Ιταλία και η Ισπανία, που δείχνουν τι συμβαίνει όταν οι επεκτάσεις παραχωρήσεων προχωρούν χωρίς σαφή ευρωπαϊκή έγκριση. Στην Ιταλία, το Δικαστήριο της ΕΕ έκρινε ότι η 18ετής παράταση που δόθηκε το 2009 στον αυτοκινητόδρομο Livorno–Civitavecchia ισοδυναμούσε με νέα σύμβαση και άρα θα έπρεπε να είχε προηγηθεί διαγωνισμός. Η απόφαση αυτή κατέστησε σαφές ότι μεγάλες, «μονοκόμματες» παρατάσεις θεωρούνται παράνομες όταν δεν περνούν από ανοικτές διαδικασίες.
Σε παρόμοιο μονοπάτι κινείται και η Ισπανία. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει κινήσει διαδικασία παράβασης για τις παρατάσεις των αυτοκινητοδρόμων AP-9 και AP-66, οι οποίες επιμηκύνθηκαν για δεκαετίες με αντάλλαγμα έργα και επενδύσεις. Για τις Βρυξέλλες, το πρόβλημα δεν είναι τα έργα καθαυτά, αλλά το γεγονός ότι οι παρατάσεις αυτές αντιμετωπίζονται ως ουσιώδεις αλλαγές των συμβάσεων, που θα έπρεπε να είχαν περάσει από διαγωνισμό, στο όνομα της διαφάνειας και του ανταγωνισμού.
Υπάρχει τέλος και μια τρίτη ευρωπαϊκή πρακτική, η λεγόμενη διασταυρούμενη χρηματοδότηση. Σε αυτήν την περίπτωση, τα έσοδα από κερδοφόρους αυτοκινητοδρόμους δεν κατευθύνονται σε έργα στον ίδιο άξονα, αλλά χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση άλλων υποδομών, συνήθως σιδηροδρομικών. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η Αυστρία, όπου ο κρατικός φορέας ASFINAG συγκεντρώνει τα έσοδα από διόδια και τα αξιοποιεί για έργα σε ολόκληρο το δίκτυο, ακόμη και για μεγάλα σιδηροδρομικά projects όπως η σήραγγα βάσης Brenner. Αντίστοιχο μοντέλο εφαρμόζει και η Ιταλία, αν και όταν αυτή η πρακτική συνδέεται με επεκτάσεις ιδιωτικών παραχωρήσεων, έχει προκαλέσει αντιδράσεις από τις ευρωπαϊκές αρχές ανταγωνισμού.
