Το θεσμικό περιβάλλον μέσα στο οποίο λειτουργούσε επί δεκαετίες η ελληνική επιχειρηματικότητα διαμορφώθηκε σταδιακά, υπό την επίδραση των ιδιαίτερων ιστορικών, πολιτικών και οικονομικών συνθηκών της χώρας. Με την πάροδο του χρόνου συσσωρεύτηκαν νομοθετικές ρυθμίσεις, διοικητικές εγκρίσεις και ελεγκτικοί μηχανισμοί, που συχνά αντιμετώπιζαν την επιχειρηματική δραστηριότητα με καχυποψία. Το αποτέλεσμα ήταν ένα περίπλοκο σύστημα αδειοδότησης και ελέγχων, με καθυστερήσεις, αλληλοεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων και περιθώρια διοικητικής αυθαιρεσίας.
Η αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων απαιτούσε κάτι περισσότερο από την κατάργηση ορισμένων δικαιολογητικών. Χρειαζόταν αλλαγή της ίδιας της φιλοσοφίας που διέπει τη σχέση κράτους και επιχειρηματία. Αυτή ήταν η αφετηρία των δύο αλληλοσυμπληρούμενων μεταρρυθμίσεων που προωθήσαμε την περίοδο 2016–2018: της απλούστευσης της αδειοδότησης με τον Ν. 4442/2016 και της αναμόρφωσης της κρατικής εποπτείας με τον Ν. 4512/2018.
Η αρχή του υπεύθυνου επιχειρηματία – Ν. 4442/2016
Η πρώτη μεγάλη παρέμβαση πραγματοποιήθηκε με τον Ν. 4442/2016, που εισήγαγε μια νέα φιλοσοφία στη σχέση κράτους και επιχειρηματικότητας: την αρχή του υπεύθυνου επιχειρηματία. Μέχρι τότε, η κυρίαρχη αντίληψη ήταν ότι ο επιχειρηματίας έπρεπε να αποδείξει εκ των προτέρων στη διοίκηση ότι πληρούσε τις νόμιμες προϋποθέσεις λειτουργίας. Η διαδικασία αυτή απαιτούσε πολλαπλές εγκρίσεις, δικαιολογητικά και ελέγχους, προκαλώντας καθυστερήσεις, χωρίς κατ’ ανάγκην να εξασφαλίζει την ουσιαστική προστασία του δημοσίου συμφέροντος.
Με τον νέο νόμο αντιστράφηκε αυτή η λογική. Ο επιχειρηματίας αναλαμβάνει την ευθύνη της συμμόρφωσης με τη νομοθεσία και, για τις δραστηριότητες που υπάγονται στο καθεστώς γνωστοποίησης, μπορεί να ξεκινήσει τη λειτουργία του χωρίς προηγούμενη διοικητική άδεια, εφόσον πληροί τις νόμιμες προϋποθέσεις. Το κράτος διατηρεί τις αναγκαίες εγκρίσεις όπου απαιτούνται και μεταφέρει το βάρος στην ουσιαστική εποπτεία.
Ο νόμος ενσωμάτωσε απλουστεύσεις που είχαν ήδη επεξεργαστεί οι υπηρεσίες και απαιτούσαν τροποποιήσεις της πρωτογενούς νομοθεσίας. Η αρχική εφαρμογή του καθεστώτος γνωστοποίησης περιέλαβε τη μεταποίηση τροφίμων και ποτών, τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος, τα τουριστικά καταλύματα και τις κολυμβητικές δεξαμενές τους, καθώς και τα κέντρα αποθήκευσης και διανομής.
Σταδιακά, το πλαίσιο επεκτάθηκε σε ένα πολύ ευρύτερο φάσμα οικονομικών δραστηριοτήτων: στη μεταποίηση γενικότερα, στις εξορυκτικές δραστηριότητες, στην κτηνοτροφία και στις υδατοκαλλιέργειες, στις κτηνιατρικές υπηρεσίες, στις εγκαταστάσεις εξυπηρέτησης οχημάτων, στις περιβαλλοντικές υποδομές, στην εκπαίδευση και επαγγελματική κατάρτιση, στον τουρισμό, στην ψυχαγωγία, στις υπηρεσίες ευεξίας και σε δομές κοινωνικής μέριμνας. Ανάλογα με τα χαρακτηριστικά κάθε δραστηριότητας, προβλέφθηκαν καθεστώτα γνωστοποίησης ή προηγούμενης έγκρισης.
Για την εφαρμογή της μεταρρύθμισης αναπτύχθηκε το ηλεκτρονικό πληροφοριακό σύστημα NotifyBusiness, μέσω του οποίου υποβάλλονταν οι γνωστοποιήσεις και ενημερώνονταν οι αρμόδιες αρχές. Το σύστημα εξελίχθηκε μεταγενέστερα στο OpenBusiness, που τέθηκε σε λειτουργία το 2025, καλύπτοντας κατά την έναρξή του 57 κατηγορίες οικονομικών δραστηριοτήτων, περίπου 2.500 ΚΑΔ και οκτώ ευρύτερους τομείς της οικονομίας.
Σύμφωνα με επίσημα στοιχεία που μου γνωστοποίησε η αρμόδια Διεύθυνση της Γενικής Γραμματείας Βιομηχανίας, οι απλουστεύσεις κάλυψαν περίπου το 65% της επιχειρηματικής δραστηριότητας, ενώ έως το 2026 είχαν πραγματοποιηθεί περίπου 550.000 γνωστοποιήσεις. Η μεταρρύθμιση δεν σήμαινε λιγότερη προστασία της κοινωνίας, αλλά διαφορετική κατανομή ευθύνης μεταξύ κράτους και επιχειρηματία. Η ολοκλήρωσή της απαιτούσε και έναν δεύτερο πυλώνα: την αναμόρφωση της κρατικής εποπτείας.
Από την τιμωρία στη συμμόρφωση – Ν. 4512/2018
Κατά την εφαρμογή του Ν. 4442/2016 διαπιστώσαμε ότι η μεταρρύθμιση της αδειοδότησης δεν μπορούσε να ολοκληρωθεί χωρίς αντίστοιχη αναβάθμιση του συστήματος κρατικής εποπτείας και ελέγχου των επιχειρήσεων. Έτσι προέκυψε η πρωτοβουλία της Γενικής Γραμματείας Βιομηχανίας για ένα νέο θεσμικό πλαίσιο, που ενσωματώθηκε στον Ν. 4512/2018.
Η βασική φιλοσοφία ήταν η μετάβαση από τον έλεγχο με κυρίαρχο τιμωρητικό χαρακτήρα σε ένα σύστημα που επιδιώκει πρωτίστως τη συμμόρφωση του επιχειρηματία με τη νομοθεσία, διασφαλίζοντας παράλληλα την προστασία του δημοσίου συμφέροντος.
Ο ελεγκτής, όταν διαπίστωνε παραλείψεις ή παραβάσεις που μπορούσαν να διορθωθούν χωρίς άμεσο κίνδυνο, δεν θα προχωρούσε αυτομάτως στην επιβολή προστίμου. Θα υποδείκνυε τις αναγκαίες διορθωτικές ενέργειες και θα έδινε συγκεκριμένη προθεσμία συμμόρφωσης. Εφόσον η επιχείρηση δεν συμμορφωνόταν, θα ενεργοποιούνταν η διαδικασία επιβολής κυρώσεων. Για σοβαρές παραβάσεις ή άμεσους κινδύνους διατηρούνταν η δυνατότητα άμεσης επέμβασης.
Παράλληλα, θεσπίστηκαν κοινές αρχές εποπτείας, προγραμματισμός ελέγχων βάσει αξιολόγησης κινδύνου και τυποποιημένες διαδικασίες. Ιδιαίτερη σημασία είχε η τεκμηρίωση των ελεγκτικών ενεργειών και η εσωτερική καταχώριση των σχετικών εκθέσεων, ώστε να είναι δυνατός ο έλεγχος της ορθότητας και της αντικειμενικότητας των ενεργειών των ίδιων των ελεγκτών.
Κατά τις εργασίες των διυπουργικών επιτροπών μάς μεταφέρθηκε από στελέχη συναρμόδιων υπουργείων μια ενδιαφέρουσα ελληνική εμπειρία. Στους Ολυμπιακούς Αγώνες του 2004 είχε, σύμφωνα με την ενημέρωση που λάβαμε, εφαρμοστεί πιλοτικά μια διαφορετική μεθοδολογία ελέγχου επιχειρήσεων, ιδιαίτερα στον χώρο της εστίασης, με προτεραιότητα την υπόδειξη των παραβάσεων και την επίτευξη συμμόρφωσης αντί της άμεσης επιβολής προστίμων. Μας αναφέρθηκε επίσης ότι η ανταπόκριση των επιχειρηματιών υπήρξε ιδιαίτερα θετική.
Η μεταρρύθμιση επιδίωκε, επομένως, διπλή αλλαγή: υπεύθυνος επιχειρηματίας απέναντι στη νομοθεσία και υπεύθυνος ελεγκτής απέναντι στην επιχείρηση και στο δημόσιο συμφέρον.
Οι αντιστάσεις της διοίκησης
Η προώθηση της μεταρρύθμισης της κρατικής εποπτείας συνάντησε ισχυρές αντιδράσεις, κυρίως από ελεγκτικούς μηχανισμούς των Υπουργείων Τουρισμού και Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων.
Στο Υπουργείο Τουρισμού προβλήθηκε η άποψη ότι η αλλαγή της μεθοδολογίας ελέγχου θα μπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις και να δυσφημίσει το ελληνικό τουριστικό προϊόν.
Από την πλευρά του ΥΠΑΑΤ υποστηρίχθηκε ότι η μεταρρύθμιση θα αύξανε τη γραφειοκρατία και ότι αρμόδιοι ευρωπαϊκοί παράγοντες συμφωνούσαν με την αντίθεση στην εφαρμογή της. Από τη διερεύνηση που πραγματοποιήσαμε δεν επιβεβαιώθηκε ότι είχε υπάρξει η επικοινωνία που επικαλούνταν οι αντιδρώντες.
Από τις προσωπικές μου επαφές και τη διερεύνηση των διαφωνιών διαπίστωσα ότι οι πολιτικές ηγεσίες των δύο υπουργείων δεν είχαν πλήρη και ακριβή εικόνα των προτεινόμενων αλλαγών. Η ενημέρωσή τους στηριζόταν σε μεγάλο βαθμό στις εισηγήσεις υπηρεσιακών παραγόντων, οι οποίες, σε κρίσιμα σημεία, δεν ανταποκρίνονταν στα πραγματικά δεδομένα.
Εντυπωσιακό ήταν ότι, παρά την ένταση και την επιμονή των αντιδράσεων, δεν μας υποβλήθηκαν γραπτώς οι σχετικές αντιρρήσεις. Έτσι, η αντιπαράθεση δεν συνοδεύτηκε από τεκμηριωμένη, έγγραφη αξιολόγηση των προτεινόμενων αλλαγών.
Οι διαφωνίες μεταφέρθηκαν μέχρι την τελική συνεδρίαση του Κυβερνητικού Συμβουλίου Οικονομικής Πολιτικής (ΚΥΣΟΙΠ), στην οποία συμμετείχα προσωπικά. Καθώς τα δύο υπουργεία επέμεναν στις θέσεις τους, καθοριστική υπήρξε η παρέμβαση του εκπροσώπου του Πρωθυπουργού, Δημήτρη Λιάκου, ο οποίος επισήμανε ότι η μεταρρύθμιση είχε ενταχθεί στις μνημονιακές υποχρεώσεις. Η τελική απόφαση ήταν ομόφωνη.
Αξίζει να σημειωθεί ότι η αναμόρφωση της εποπτείας δεν αποτελούσε αρχικά αυτοτελή μνημονιακή υποχρέωση. Ήταν πρωτοβουλία που αναπτύξαμε ως αναγκαία συνέχεια της απλούστευσης της αδειοδότησης και η οποία στη συνέχεια εντάχθηκε στο πλαίσιο των μνημονιακών μεταρρυθμίσεων. Η ένταξη αυτή αποδείχθηκε καθοριστική για την υπέρβαση των αντιδράσεων.
Από προσωπική διερεύνηση είχα σχηματίσει την εκτίμηση ότι σε τμήματα των ελεγκτικών μηχανισμών υπήρχαν εστίες αδιαφάνειας, κίνδυνοι διαφθοράς και καταστάσεις περιορισμένου ανταγωνισμού. Η νέα νομοθεσία, με την τυποποίηση των ελέγχων και τη δυνατότητα εσωτερικής αξιολόγησης των ελεγκτών, επιδίωκε να περιορίσει τα περιθώρια ανεξέλεγκτης άσκησης διοικητικής εξουσίας.
Η νομοθέτηση δεν αρκεί
Ο Ν. 4512/2018 τελικά ψηφίστηκε και παραμένει μέρος του θεσμικού πλαισίου. Ωστόσο, η μεταρρύθμιση δεν ολοκληρώθηκε στον βαθμό που είχε σχεδιαστεί, καθώς, σύμφωνα με την ενημέρωση που διαθέτω, δεν πραγματοποιήθηκαν όλες οι αναγκαίες προσαρμογές στους εσωτερικούς κανονισμούς και στον τρόπο λειτουργίας των ελεγκτικών οργανισμών.
Η εμπειρία των δύο νόμων προσφέρει ένα σημαντικό συμπέρασμα. Με τον Ν. 4442/2016 η χώρα προχώρησε σε ουσιαστική απλούστευση της διαδικασίας έναρξης και λειτουργίας πολλών οικονομικών δραστηριοτήτων, αξιοποιώντας και τις δυνατότητες της ψηφιακής τεχνολογίας. Με τον Ν. 4512/2018 επιχειρήθηκε να αλλάξει αντίστοιχα ο τρόπος με τον οποίο το κράτος ελέγχει τις επιχειρήσεις. Το δεύτερο εγχείρημα αποδείχθηκε δυσκολότερο.
Η αλλαγή της νομοθεσίας μπορεί να επιτευχθεί με πολιτική απόφαση. Η αλλαγή της λειτουργίας των διοικητικών μηχανισμών απαιτεί επιπλέον οργανωτική αναδιάρθρωση, διαρκή πολιτική υποστήριξη, αξιολόγηση και λογοδοσία. Το πραγματικό μέτρο επιτυχίας μιας μεταρρύθμισης δεν είναι η ψήφιση του νόμου, αλλά η αλλαγή που επιφέρει στην καθημερινή λειτουργία του κράτους και στη σχέση του με τον πολίτη και την επιχείρηση.
