Ακόμη και όσοι δεν έχουν ακουστά τους όρους «πολυνομία» και «κακονομία» μπορούν να αναγνωρίσουν το πρόβλημα: υπερβολικά πολλοί νόμοι, διατάγματα, υπουργικές αποφάσεις και άλλοι κανόνες που μπορεί να ρυθμίζουν παρόμοια θέματα, να αντιφάσκουν ή να είναι προβληματικά διατυπωμένοι. Μετά την εκτενή μελέτη της το 2016, η διαΝΕΟσις επιχειρεί, με μια καινούργια δημοσίευση, μια εκ νέου αποτίμηση της πολυνομίας και της κακονομίας στην Ελλάδα για το διάστημα 2001-2025, όταν μεγάλες προκλήσεις, όπως η πανδημία ή οι φυσικές καταστροφές άφησαν το αποτύπωμά τους και στην παραγωγή νόμων στη χώρα.
Η μελέτη, την οποία μπορείτε να διαβάσετε εδώ, υπογράφεται από τον καθηγητή Πολιτικής Επιστήμης στο ΕΚΠΑ Δημήτρη Α. Σωτηρόπουλο, τον επίκουρο καθηγητή Πολιτικής Επιστήμης στο ΕΚΠΑ Μάνο Τσατσάνη, τον υποψήφιο διδάκτορα επίσης στο ΕΚΠΑ Αλέξανδρο Γ. Παπαδημητρίου και τον πολιτικό επιστήμονα Λεωνίδα Χριστόπουλο. Οι συγγραφείς παρουσιάζουν βασικά χαρακτηριστικά της παραγωγής νόμων στη χώρα για το πρώτο τέταρτο του 21ου αιώνα, επιχειρούν να ερμηνεύσουν τα μοτίβα που παρατηρούν και σχολιάζουν πρόσφατες προσπάθειες ευθυγράμμισης του ελληνικού κράτους με τις αρχές της λεγόμενης «καλής νομοθέτησης». Ακολουθεί μια σύντομη παρουσίαση των βασικών ευρημάτων της μελέτης:
Πολυνομία είναι το φαινόμενο της υπερπληθώρας νομικών ρυθμίσεων σε μια χώρα. Κακονομία είναι το φαινόμενο της κακής ποιότητας των νομικών ρυθμίσεων – αντικρουόμενοι, ασαφείς ή κακογραμμένοι νόμοι, ενίοτε γεμάτοι με άσχετες ή αυθαίρετες ρυθμίσεις. H πολυνομία οδηγεί στην κακονομία, και το αντίστροφο. Οι πολλοί νόμοι δημιουργούν σύγχυση ως προς το τι ισχύει, η σύγχυση δημιουργεί ανάγκη για νέους νόμους και οι νέοι νόμοι προστίθενται στους προηγούμενους και επιδεινώνουν και τα δύο προβλήματα.
Τι οδηγεί στην πολυνομία διεθνώς
- Η ανάγκη το κράτος να ρυθμίζει πολλούς τομείς της ζωής.
- Οι νέες προκλήσεις ή κρίσεις, όπως η κλιματική αλλαγή, η τεχνητή νοημοσύνη, οι οικονομικές, πολιτικές και υγειονομικές αναταραχές.
- Η ανάγκη προσαρμογής στο ευρωπαϊκό (για τις χώρες της ΕΕ) και διεθνές Δίκαιο, μέσα από Οδηγίες, Κανονισμούς και Συστάσεις.
Ειδικότερα αίτια της πολυνομίας και κακονομίας στην Ελλάδα
- Πελατειακές σχέσεις: Συχνά, κυβερνήσεις ή υπουργοί θεσπίζουν ρυθμίσεις που εξυπηρετούν συγκεκριμένες ομάδες, επαγγελματικές κατηγορίες ή συμφέροντα. Αυτό οδηγεί σε πολλές μικρές και ειδικές διατάξεις, αντί για λίγους γενικούς κανόνες που ισχύουν με ενιαίο τρόπο για όλους.
- Πολιτική κουλτούρα: Ένας υπουργός θεωρείται επιτυχημένος όταν «φέρνει πολλούς νόμους» και, επομένως, δείχνει να «παράγει έργο».
- Πόλωση: Όταν αλλάζει μια κυβέρνηση, η νέα πλειοψηφία συχνά θέλει να αλλάξει ή να καταργήσει νόμους της προηγούμενης για να δείξει πόσο διαφέρει.
Συνέπειες για επιχειρήσεις και πολίτες
Οι πολίτες και οι διοικητικές υπηρεσίες δυσκολεύονται να αποφασίσουν τι ισχύει στην περίπτωση μιας διαφοράς. Οι διαφορές σωρεύονται στα δικαστήρια, η επίλυσή τους κοστίζει και παίρνει περισσότερο χρόνο. Αν πρόκειται για επιχειρήσεις, αυτό συχνά σημαίνει καθυστέρηση επενδύσεων.
Ακόμα και χωρίς διαφορές, ένα κακό θεσμικό πλαίσιο απαιτεί αυξημένο διοικητικό κόστος. Οι πιο μικρές επιχειρήσεις, με περιορισμένους πόρους, επωμίζονται ασύμμετρο διοικητικό κόστος μόνο για να προετοιμαστούν να λειτουργήσουν σε πλαίσιο με ασάφειες και αντιφάσεις. Οι μεγαλύτερες διεθνείς επιχειρήσεις, όταν έχουν την επιλογή, απλώς επιλέγουν άλλες χώρες.
H πολυνομία και η κακονομία μπορεί να οδηγήσουν σε διαφθορά ή αδιαφάνεια. Όσο περισσότεροι και πιο περίπλοκοι είναι οι κανόνες, τόσο μεγαλώνει η ισχύς εκείνου που τους ερμηνεύει. Ένας υπάλληλος ή αξιωματούχος μπορεί έτσι να αποκτήσει δυσανάλογο ρόλο στην εξέλιξη μιας υπόθεσης, π.χ. στην έκδοση μιας άδειας.
Παραγωγή κανόνων στις κρίσεις
- Περίπου 100 νόμους τον χρόνο θεσπίζει κατά μέσο όρο η Ελλάδα (περιλαμβανομένων κυρώσεων διεθνών και ευρωπαϊκών συμβάσεων).
- Το 2011, κοντά στο ξέσπασμα της οικονομικής κρίσης, ψηφίστηκαν 129 νόμοι.
- Το 2022, δηλαδή αμέσως μετά την πιο δύσκολη φάση της πανδημίας, ψηφίστηκαν 131 νόμοι.
- Το 2023 εκδόθηκαν 7.790 Τεύχη ΦΕΚ Β’ της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως (έναντι 1.831 το 2001). Το 2025 (έως τις 21 Νοεμβρίου) είχαν ήδη φτάσει τα 7.416.
Κρίση και μνημόνια (2010-2018)
Κατά τη διάρκεια της κρίσης, ο αριθμός των νόμων αυξομειώνεται. Παράλληλα, αλλάζει σημαντικά και το είδος των ρυθμίσεων. Για παράδειγμα, τα Προεδρικά Διατάγματα (ΠΔ) μειώνονται αισθητά, καθώς απαιτούν έλεγχο από το ΣτΕ, ενώ παράλληλα αυξάνονται οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ), έκτακτο νομοθετικό μέτρο. Πιο συγκεκριμένα, 1.280 ΠΔ εκδόθηκαν την περίοδο 2010-2018 (έναντι 2.582 την περίοδο 2001-2009), 72 ΠΝΠ εκδόθηκαν την περίοδο 2010-2018 (έναντι μόλις 13 που εκδόθηκαν την προηγούμενη περίοδο 2001-2009), ενώ μόνο το 2012
εκδόθηκαν 27 ΠΝΠ.
Πανδημία (2020-2022)
Η εποχή της Covid-19 δημιουργεί νέο κύμα ρυθμίσεων. Την τριετία 2020-2022 αυξάνεταιη μεικτή παραγωγή νομοθεσίας , καθώς έπρεπε να ληφθούν μέτρα για την υγεία, την εργασία, τις επιχειρήσεις, τις μετακινήσεις, τις οικονομικές ενισχύσεις και την πολιτική προστασία. Το αποτέλεσμα, όμως, ήταν μια νέα «πλημμύρα» κανόνων: 113 νόμοι και 489 ΚΥΑ το 2020, 112 νόμοι και 360 ΚΥΑ το 2021, 131 νόμοι το 2022 (διαχρονικό υψηλό από το 2001)
Παραγωγή νόμων ανά τομέα
Η μελέτη εστιάζει, επίσης, στους τομείς δημόσιας πολιτικής όπου επικεντρώνεται η νομοθετική παραγωγή. Για τον σκοπό αυτό, οι ερευνητές χωρίζουν τους κανόνες σε τρεις μεγάλες κατηγορίες: Κράτος-Διοίκηση (λειτουργία του κράτους, φορολογία, δικαιοσύνη, άμυνα, ασφάλεια, δημόσιες συμβάσεις, μεταναστευτική πολιτική). Οικονομία (επιχειρηματικότητα, επενδύσεις, ενέργεια, μεταφορές, επαγγέλματα, εργασιακές σχέσεις). Κοινωνία (υγεία, παιδεία, πρόνοια, δικαιώματα, πολιτισμός, περιβάλλον)
Τι άλλαξε τα τελευταία χρόνια
Ο Ν. 4622/2019 για το επιτελικό κράτος προέβλεψε πιο τυποποιημένες διαδικασίες νομοθέτησης, ετήσιο νομοθετικό προγραμματισμό, Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας και Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης (ΑΣΡ) για τους νόμους. Ωστόσο, κάποιες προβλέψεις του, όπως η υποχρεωτική αξιολόγηση νόμων μετά από 3-5 έτη, δεν έχουν εφαρμοστεί.
Η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης (ΚΕΚ) έχει ολοκληρώσει αρκετές κωδικοποιήσεις την περίοδο 2020-2025, σε θέματα εργατικού δικαίου, φορολογίας, είσπραξης δημοσίων εσόδων και προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς.
Η μελέτη καταλήγει σε προτάσεις πολιτικής, τις οποίες χωρίζει σε μακροπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες.
Μακροπρόθεσμες προτάσεις
Αλλαγή κουλτούρας, π.χ. ενέργειες ώστε η ποσότητα των νόμων να αποσυνδεθεί από την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας ενός υπουργού στην κοινή γνώμη.
Μετάβαση από τη «μικρονομοθεσία» στη «μακρονομοθεσία», δηλαδή από πολλές μικρές, ειδικές ρυθμίσεις για κάθε περίπτωση, σε λιγότερους, πιο γενικούς και σταθερούς κανόνες.
Ενίσχυση του ρόλου των μόνιμων, καλά εκπαιδευμένων στελεχών της δημόσιας διοίκησης κατά την προετοιμασία των νόμων.
Μεσοπρόθεσμες προτάσεις
Δημιουργία προγράμματος αξιολόγησης της νομοθεσίας ανά υπουργείο.
Επέκταση της κωδικοποίησης, ιδιαίτερα σε τομείς που επηρεάζουν την οικονομία.
Προληπτικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νομοσχεδίων, με προσοχή ώστε να μην καθυστερεί υπερβολικά η νομοθέτηση.
Περαιτέρω εξορθολογισμός της κατάθεσης και ψήφισης τροπολογιών.
Η σημασία της ΑΙ
Η έρευνα σχολιάζει εκτενώς τις νέες δυνατότητες που παρέχει η τεχνητή νοημοσύνη στην αντιμετώπιση της πολυνομίας και της κακονομίας. Πού μπορεί, ασφαλώς με ανθρώπινο έλεγχο, να συνδράμει η ΑΙ;
- Αναζήτηση και ταξινόμηση νόμων, διαταγμάτων, υπουργικών αποφάσεων και εγκυκλίων.
- Κωδικοποίηση της νομοθεσίας, δηλαδή να συγκεντρώνονται διάσπαρτες διατάξεις σε ενιαίο και πιο καθαρό κείμενο.
- Σύνταξη νέων νόμων, εντοπισμός λαθών, ασαφειών και αντιφάσεων μέσα σ’ ένα νομοσχέδιο, καθώς και έλεγχος της συμβατότητάς του με το ήδη ισχύον εθνικό και ευρωπαϊκό Δίκαιο.
- Δημόσια διαβούλευση: Μπορεί να ομαδοποιεί τα δημοσιευμένα σχόλια, να τα συνοψίζει και να αναδεικνύει τα κύρια θέματά τους.
- Διαχείριση των τροπολογιών στη Βουλή, π.χ. να εντοπίζει προς έλεγχο τροπολογίες με παρόμοιο περιεχόμενο και να υποδεικνύει επικαλύψεις.
